19-05-09-ANELLO LUIS HECTOR CONTRA GCBA SOBRE COBRO DE PESOS- E19154-0 D11079
ANELLO LUIS HECTOR CONTRA GCBA SOBRE COBRO DE PESOS, Expte: EXP 19154 / 0
Sala I
E X C M A. C A M A R A:
I. Llegan estos autos a conocimiento de V.E. con motivo del recurso de apelación interpuesto por la Ciudad (fs. 239) contra la sentencia del 24 de septiembre de 2008, que hizo lugar a la demanda (fs. 235/238 vta.).
II. El recurso de apelación fue interpuesto y fundado en debido tiempo y forma (v. cédulas de fs. 241/vta. y 247/vta.; cargos de fs. 239/vta y 253/vta). Asimismo, la actora contestó temporáneamente el traslado de la expresión de agravios (v. providencia de fs. 254 y cargo de fs. 260).
III. El Sr. Anello promovió demanda contra el GCBA a fin de que se disponga el reajuste y pago del saldo de la compensación prevista por el decreto 638-GCBA-01, artículo 1º, inciso 2º, por el período comprendido entre el 28/07/1976 hasta el día 27/07/1992, con más su actualización monetaria e intereses. Subsidiariamente, solicitó a los efectos de calcular dicha compensación se compute su antigüedad desde la fecha en que debió producirse su reincorporación según la Ordenanza 39735/83, esto es, desde mayo de 1985.
Relata que fue designado como juez de faltas municipal el 19/12/1974 y que, posteriormente, fue dejado cesante de su cargo en virtud del decreto 3250/76, dictado por el gobierno de facto el 28/07/1976. Agregó que, el 22/12/1983 se sancionó la Ordenanza 39.735 que dispuso la reincorporación de los agentes municipales que hubieran sido prescindidos o cesanteados por causas gremiales, políticas y/o ideológicas, a partir del 24 de marzo de 1976 hasta el 9 de diciembre de 1983 y que hubieran manifestado expresamente su deseo de reintegrarse a la Administración Municipal (art. 1º).
Señala que, habiendo solicitado su reincorporación, le fue otorgada por decreto 1727/92, del 17/07/1992, si bien en un cargo jerárquica y presupuestariamente equivalente, dado que la Administración argumentó que no existían vacantes de juez. Sin embargo, dada la existencia de tales vacantes, inició la causa judicial caratulada Anello, Luis Héctor c/ MCCA s/ Sumario, expte. 127.056/93, que tramitó ante la Justicia Nacional en lo Civil, en la que se dictó sentencia ordenando su reincorporación en el cargo de juez, orden que fue cumplida por el GCBA mediante el decreto 1701/97, del 27/11/97. Así, afirma que se desempeñó como Juez de Primera Instancia de la Justicia de Faltas en el Juzgado nº 12, hasta que dicha área fue suprimida en virtud de la ley 591 (BOCBA nº 1189, del 10/05/2001).
Destaca que el decreto 638/01 (BOCBA nº 1189, del 10/05/2001) fijó un régimen reglamentario especial para quienes se desempeñaron como jueces de faltas, estableciendo dos tipos de compensaciones por pérdida de la inamovilidad de que gozaban en esos cargos: una para quienes optaran por cesar su relación de empleo con la Ciudad (art. 1º, inc. 1) y otra para aquellos que solicitaran su incorporación a la planta permanente del GCBA (art. 1º, inc. 2). En este último caso, la compensación consistía en el equivalente a noventa centésimos (0,90) de sueldo por cada año de antigüedad como integrante de la Justicia Municipal de Faltas, suma que sería abonada en diez cuotas mensuales y consecutivas.
Señala que se acogió a la segunda opción y que, al retirar el recibo correspondiente a la primera cuota de la compensación prevista por el decreto 638/01, tomó conocimiento de que sólo se le computaron diez años de antigüedad y no los 27 que correspondían desde su ingreso como juez de faltas, el 19/12/1974. Agrega que formuló el reclamo administrativo correspondiente a fin de obtener el reconocimiento de esos 17 años que no fueron computados, el que culminó con el dictado de la resolución 111-SHyF-03 que rechazó su solicitud, fundada en que el artículo 7º de la Ordenanza 39735 dispone que a los agentes reincorporados sólo se les reconocerá el período comprendido entre su cesantía y su efectiva reincorporación a los efectos previsionales. Dicha resolución fue confirmada por decreto 1178/05.
Como fundamento de su pretensión, aduce que:
a) la sentencia dictada en los autos Anello, Luis Héctor c/ MCBA s/ Sumario estableció que la Ordenanza 39735 tenía por efecto volver las cosas al estado anterior al 24 de marzo de 1976 y que dicha norma derogó el decreto que dispuso su cesantía, por lo que volvió a tener plena vigencia el acuerdo prestado por el Concejo Deliberante a su designación en el año 1974. En este sentido, considera que ese fallo tiene el valor de cosa juzgada, por lo que la Ciudad no puede desconocer lo allí decidido.
b) la interpretación que realiza la administración del artículo 7º de la Ordenanza 39735 es arbitraria, toda vez que la frase [d]icho cómputo será registrado por el Instituto Municipal de Previsión Social a los efectos jubilatorios únicamente refiere a que la registración que realice el Instituto será a los fines jubilatorios, pero no significa que no deba computarse como antigüedad a otros efectos.
c) negarle la antigüedad desde su ingreso como juez, cuando ésta le fue reconocida desde su reincorporación al serle abonada junto al sueldo, del mismo modo que el rubro permanencia en el cargo configura una conducta que contraría los actos propios de la Administración y un abuso de derecho.
A fs. 235/238 vta. el magistrado de primera instancia hizo lugar a la demanda y condenó al GCBA a abonar al actor las sumas correspondientes a la compensación prevista por el decreto 638/01, debiendo considerar para el cómputo de la antigüedad el período comprendido entre la cesantía del accionante 28/07/1976 hasta su reincorporación 27/07/1992, con más los intereses (fs. 237 vta./238).
Para así decidir, consideró que la aplicación literal de la norma que realizó la Administración en este caso, arriba a una conclusión notoriamente disvaliosa. Ignorar que no fue voluntad del actor que éste no pudiera integrar la Justicia de Faltas entre los años 1976 y 1992, sino que ello se debió al accionar ilegítimo del Estado, no resulta axiológicamente armónico ni aceptable desde el punto de vista de la hermenéutica jurídica. Idéntico defecto posee la interpretación literal del artículo 7º de la Ordenanza Nº 39735/83. El hecho de que se le reconozca a los agentes reincorporados el cómputo del lapso transcurrido entre la cesantía y la reincorporación a los efectos previsionales, no significa necesariamente que dicho lapso no pueda ser considerado a otros efectos... (fs. 237 y vta.).
A fs. 249/253 vta. el GCBA se agravia de lo decidido en la instancia porque considera que la sentencia es arbitraria en cuanto carece de la debida fundamentación en derecho, no analiza la prueba, efectúa una errónea interpretación de los hechos y el derecho y hace privar la voluntad subjetiva del juez (fs. 250). Sostiene, básicamente, que: (i) el fallo omitió considerar que no fue planteada la nulidad y/o la inconstitucionalidad del decreto 638/01; (ii) que esa norma estableció la compensación atendiendo las especiales circunstancias en que se encontraban los jueces de faltas ante la supresión del fuero, es decir, se trató de una decisión adoptada por razones de oportunidad y conveniencia, que debe ser interpretada estrictamente y sobre las que el juez no puede decidir; (iii) no puede aceptarse la afirmación del a quo en el sentido de que no fue culpa del actor no haber integrado la justicia de faltas, ya que tales cuestiones no fueron planteadas; y, por último, (iv) el accionante aceptó libremente las condiciones establecidas por el decreto 638/01.
IV. Encuadrada así la cuestión sometida a estudio de V.E., estimo pertinente formular las siguientes consideraciones.
a) La Ordenanza 39735 (BM nº 17.192, del 04/01/1984) estableció: Reincorpórase a los agentes municipales que hubieran sido prescindidos o cesanteados, por causas gremiales, políticas y/o ideológicas, a partir del 24 de marzo de 1976, hasta el 9 de diciembre de 1983, y que manifiesten expresamente su deseo de reintegrarse a los cuadros activos de la Administración Municipal, ajustando sus peticiones a las disposiciones de la presente ordenanza (art. 1º).
A su vez, el artículo 7º previó que [a] los agentes que fueron reincorporados a la Administración Municipal, se les computará como servicios prestados a los efectos previsionales el período comprendido entre la fecha de prescindibilidad o cesantía, y su efectiva reincorporación a la misma. Dicho cómputo será registrado por el Instituto Municipal de Previsión Social a los efectos jubilatorios únicamente.
Por otro lado, la ley 591 (BOCBA nº 1189, 10/05/2001) dispuso: Cese la Justicia Municipal de Faltas creada por Ley Nº 19.987 y en sus funciones los Jueces de Primera y Segunda Instancia de la Justicia Municipal de Faltas. El Poder Ejecutivo reglamentará el Régimen de Disponibilidad aplicable a quienes en el momento de entrar en vigencia la presente ley se desempeñan como Jueces Municipales de Faltas de Primera y Segunda Instancia. (art. 3º).
En cumplimiento de ese deber reglamentario, el Poder Ejecutivo dictó el decreto 638/01 (BOCBA nº 1189, del 10/05/2001) manifestando que atendiendo a las especiales circunstancias que rodean el caso en tratamiento, entiéndese oportuno y conveniente posibilitar un mecanismo de retiro especial... (cons. 5) y que los funcionarios de que se trata, podrán manifestar en forma expresa y fehacientemente documentada su decisión de ocupar cargos acordes a la jerarquía de las funciones que venían desempeñando, previa indemnización de la pérdida de la inamovilidad que gozaban... (cons. 6). Así, por un lado, asignó una compensación para aquellos jueces municipales de faltas que cesaron su relación laboral con la Ciudad (art. 1º, inc.1).
Por otro lado, previó que los beneficiarios que no ejercieran el derecho previsto en el inciso anterior podrán optar por integrarse a la planta permanente del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en tareas acordes con su capacitación profesional, manteniendo la remuneración normal que percibieran al momento del cese de la Justicia Municipal de Faltas, asignándoseles a todos los efectos la categoría escalafonaria A-02. En este caso, se abonará como compensación por el cambio de situación de revista, el equivalente a noventa centésimos (0,90) del sueldo por cada año como integrante de la Justicia Municipal de Faltas. La suma resultante será abonada en diez (10) cuotas mensuales y consecutivas (art. 1º, inc. 2).
b) Sin perjuicio de destacar que el actor no impugnó la validez del decreto 1178/05 que le denegó la indemnización en la forma pretendida, la cuestión a resolver en el presente caso radica en determinar cuántos años de antigüedad como integrante de la Justicia Municipal de Faltas deben computarse al actor a los efectos de calcular el beneficio que le corresponde percibir. Al respecto, el accionante considera que el cálculo debe realizarse desde la fecha de su ingreso como juez de faltas en diciembre de 1974. En cambio, la Ciudad aduce que sólo deberán computarse los años comprendidos desde su reincorporación en julio de 1992.
c) De la lectura de las normas trascriptas se desprende que el decreto 638/01 tuvo por objeto compensar, a quienes se desempeñaban como jueces municipales de faltas, por la pérdida de la garantía de inamovilidad de que gozaban. Para ello se establecieron dos sistemas: uno para aquéllos que cesaran su relación laboral con la Ciudad y otro para quienes como el actor optaran por continuar trabajando, integrándose a la planta permanente del GCBA.
A su vez, se dispusieron compensaciones diferentes para cada caso, previendo que su cálculo se efectuaría computando cada año de antigüedad como integrante de la Justicia Municipal de Faltas (conf. art. 1, inc. 1 y 2, Decreto 638/01). Así las cosas, el thema decidendum radica en determinar el alcance que debe otorgarse a los términos utilizados por la norma.
En tal contexto, estimo que asiste razón a la Ciudad en el sentido de que debe considerarse únicamente el tiempo en que los agentes comprendidos por el decreto 638/01 prestaron servicios ejerciendo funciones jurisdiccionales, y no aquellos períodos en los que estuvieron apartados de tal labor. Ello es así porque, durante el tiempo en que no lo hicieron, no puede predicarse que hubieran integrado, esto es, que hayan formado parte (conf. Diccionario de la Real Academia Española) de la Justicia Municipal de Faltas.
Esta interpretación se ve reforzada por el texto de la Ordenanza 39735 en cuanto dispone la reincorporación de los empleados que hubieran sido cesanteados. En efecto, si reincorporar significa Volver a incorporar a alguien a un servicio o empleo (conf. Diccionario de la Real Academia Española), entonces sólo podría reincorporarse a quien se encontraba afuera, es decir, a quien estaba apartado por la causa que fuera de la administración municipal.
Además, cabe tener en cuenta que el Poder Ejecutivo, en los considerandos del decreto 638/01, se expresó: Que en cuanto a la situación especial de los funcionarios administrativos que se desempeñaban como Jueces Municipales de Faltas, no puede soslayarse la estabilidad especial de la que gozaban, pero tampoco ocultarse que la misma derivaba y les alcanzaba en tanto y en cuanto desempeñaban la actividad específica de Jueces Municipales de Faltas (cons. 1, el resaltado me pertenece). Y agrega: Que sin embargo, atendiendo a las especiales circunstancias que rodean al caso en tratamiento, entiéndese oportuno y conveniente posibilitar un mecanismo de retiro especial consistente en el pago de una suma que surge de computar un coeficiente de 1,8 sueldo por cada año de servicio efectivo prestado en la Justicia Municipal de Faltas... (cons. 5, el resaltado me pertenece).
Si bien es cierto que en el siguiente considerando que alude específicamente a la compensación otorgada a quienes, como el actor, optasen por seguir trabajando en el ámbito municipal, no se habla de años de servicio efectivo, no lo es menos que prevé el pago de una previa indemnización de la pérdida de la inamovilidad que gozaban (ver cons. 6).
De una interpretación armónica de las normas involucradas y de las consideraciones efectuadas por la administración al momento de su dictado, se desprende que el espíritu del decreto 638/01 fue establecer un parámetro para determinar la indemnización por pérdida de la inamovilidad, que resulta del cálculo que tiene en cuenta los años efectivamente trabajados integrando la Justicia Municipal de Faltas.
Es decir que no se trata de calcular la antigüedad a los fines de esta indemnización sino de calcular el monto indemnizatorio en función de determinados años, que indica la norma, durante los cuales el actor integró el Tribunal de Faltas. No se debe confundir esta base para el cálculo de la indemnización con la antigüedad reconocida a los fines del salario o haber jubilatorio.
Por lo tanto, considero que el argumento del Sr. Anello de que negarle la antigüedad desde su ingreso como juez, cuando ésta le fue reconocida desde su reincorporación al serle abonada junto al sueldo, del mismo modo que el rubro permanencia en el cargo configura una conducta que contraría los actos propios de la Administración, carece de entidad para modificar la solución que se propone.
En efecto, nada obsta a que según los fines que se persigan se establezcan diferentes modos de computar la antigüedad de los agentes de la Ciudad. Así, el hecho de que el accionante perciba como parte de su salario ciertos montos correspondientes a antigüedad no implica que ésta deba ser tenida en cuenta para el cálculo de la compensación prevista en el decreto 638/01, máxime cuando esta norma prevé expresamente que sólo deben considerarse los años que se integró la Justicia Municipal de Faltas.
d) Finalmente, estimo que tampoco cabe hacer lugar a la pretensión subsidiaria del actor para que se compute su antigüedad desde la fecha en que debió producirse su reincorporación según la Ordenanza 39735, esto es, desde mayo de 1985.
Al respecto, es dable tener en consideración que la reincorporación prevista por la mentada ordenanza no se producía automáticamente, sino que era necesaria la solicitud de los agentes alcanzados, debiendo cumplirse con el procedimiento allí establecido (conf. arts. 4, 5 y 6). Asimismo, el artículo 7º trascripto precedentemente alude al período comprendido entre la fecha de prescindibilidad o cesantía y al de la efectiva reincorporación, lo que pone de manifiesto que ésta no se producía de pleno derecho.
Esto se desprende, además, de la sentencia dictada en los autos Anello, Luis Héctor c/ MCBA s/ Sumario, de fecha 29/04/1994, confirmada en todas sus partes por la Sala D de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil (obrantes a fs. 23/26 vta. y 1/4 vta. respectivamente, del expte administrativo nro. 81.856/2001) en cuanto reconoció el derecho del aquí actor a ser reincorporado en el cargo de juez municipal de faltas a partir del dictado del decreto 1727/92.
V. Por todo lo expuesto, opino que V.E. debería hacer lugar a la apelación de la Ciudad y, en consecuencia, revocar la sentencia de grado.
Fiscalía, 19 de mayo de 2009.
DICTAMEN Nº11079-FCCAYT.
Fdo.: Dra. Daniela Ugolini
Fiscal ante la Cámara de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo y Tributario