18-05-10-CARRIZO MARIA ELENA Y OTROS CONTRA GCBA Y OTROS SOBRE AMPARO (ART. 14 CCABA)- EXP 27629/0
CARRIZO MARIA ELENA Y OTROS CONTRA GCBA Y OTROS SOBRE AMPARO (ART. 14 CCABA), Expte: EXP 27629 / 0
Sala II
E X C M A. C A M A R A:
I. Llegan estos autos a conocimiento de V.E. a raíz del recurso de apelación interpuesto por la demandada (fs. 167/173) y por el Asesor Tutelar (fs. 182/183), contra la resolución dictada por la señora jueza de grado de fecha 8 de marzo de 2010 (fs. 153/162 vta) por la cual hizo lugar a la acción de amparo.
II. Los recurso de apelación interpuestos fueron incoados y fundados en debido tiempo y forma de conformidad con las previsiones del art. 20 de la ley 2145 (fs. 165 vta , cargo de fs. 178 vta, 182 y cargo de fs. 183 vta).
III. La señora María Elena Carrizo y el señor Pablo Marcelo Granara por derecho propio y en representación de su hijos menores de edad, promovieron acción de amparo contra el GCBA -Ministerio de Derechos Humanos y Sociales- con el fin de que se los incorpore junto a su grupo familiar en alguno de los programas de emergencia habitacional vigente. Entendieron que se encuentran afectados su derecho a la vivienda, a la salud y a la dignidad, al no reconocerse su derecho a un techo donde alojarse (conf. fs. 1, pto. I.).
Relataron que están en pareja desde hace ocho (8) años y que tienen una hija en común, aunque la señora tiene dos hijos más producto de una relación anterior.
Sostuvieron que no poseen trabajo estable y que sus ingresos mensuales se componen de la suma de $ 450 aproximadamente que percibe el señor Carrizo por changas que realiza, $ 80 por el trabajo de la señora como empleada domestica en casas de familia y por $ 150 por ser beneficiarios del Plan Jefas y Jefes. Señalaron que se les otorgó el subsidio habitacional previsto en el decreto 690-GCBA-06, habiendo cobrado la totalidad de las cuotas previstas.
Plantearon la inconstitucionalidad de los artículos 5º y 6º del decreto 690-GCBA-06 y de toda otra norma que implique restringir el derecho a acceder a los planes de emergencia habitacional que encuentren igual fundamento, así como también planteó la inconstitucionalidad de los arts.15, 22 y 23 de la ley 2145 (fs. 12 y vta).
La magistrada de primera instancia hizo lugar a la acción de amparo. Declaró la inconstitucionalidad del art. 5º del decreto 690-GCBA-06, modificado por el decreto 960-GCBA-08 En consecuencia, ordenó al GCBA que mantenga respecto de los actores las prestaciones previstas en el decreto 690-GCBA-06- modificado por el decreto 960-GCBA-08- o en el plan asistencial que lo sustituya o lo extienda en el futuro o bien entregue los fondos suficientes para acceder a un alojamiento adecuado, hasta tanto se demuestre que las circunstancias de emergencia habitacional en la cual se encuentran los accionantes y sus hijos han desaparecido.
Asimismo ordenó a la demandada a que remita con periodicidad bimestral y directamente a la Asesoría Tutelar un informe socioambiental en el que se consigne la situación del grupo familiar y en el que se detallen las alternativas propuestas por las partes en la búsqueda de soluciones a la máxima crisis familiar, debiendo a su vez dicha dependencia del Ministerio Público Tutelar informar al tribunal las novedades sólo en tanto impliquen un incumplimiento de las prestaciones a cargo de la parte demandada. (fs. 162 y 162 vta.).
Esa resolución fue apelada por la demandada a fs. 167/173 y por la Asesoría Tutelar (fs. 182/183), recurso sostenido por la Asesoría Tutelar ante la Cámara (fs. 199/204), a cuyo agravios me remito por cuestiones de brevedad.
IV. En este estado, corresponde efectuar las siguientes consideraciones.
a) En cuanto a la admisibilidad de la acción, corresponde señalar que la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires prevé que toda persona puede ejercer acción expedita, rápida y gratuita de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la Constitución local, las leyes dictadas en su consecuencia y los tratados interjurisdiccionales en la Ciudad sea parte (conf. art. 14, párrafo primero, CCABA).
Sobre el particular, V.E. tiene dicho que no... puede calificarse al amparo como una acción excepcional. Por el contrario, toda vez que ésta constituye una garantía constitucional, para tutelar de modo rápido y eficaz los derechos y las garantías establecidas para protegerlos, la procedencia de aquél debe ser analizada con criterio razonablemente amplio, resultando admisible siempre que el proceder impugnado reúna las características y efectos que prevén los textos constitucionales (Sala I, en autos Trevisan Eduardo Juan c/ OSCBA s/ amparo (art. 14, CCABA) sentencia del 09/10/2007).
En el sub lite se ha alegado violación por parte de la Ciudad al derecho a una vivienda digna (conf. art. 31 CCABA).
Al respecto, cabe recordar -como tantas veces se ha dicho- que nuestro ordenamiento jurídico no reconoce la existencia de derechos absolutos sino limitados por las leyes que reglamentan su ejercicio, en la forma y extensión que el Congreso, en uso de sus facultades propias, lo estime conveniente a fin de asegurar el bienestar general, con la única condición de no alterarlos en su substancia (conf. fallos 330:855, entre otros). La admisión de un derecho ilimitado importaría una concepción antisocial. Los derechos que la Constitución consagra están sujetos a limitaciones o restricciones tendientes a hacerlos compatibles entre sí y con los que correspondan a la comunidad (conf. fallos 253:133).
b) En el caso de autos, la reglamentación del derecho a una vivienda digna está dada por el decreto 690-GCBA-2006 (BOCBA Nº 2463, del 21/06/06), por el cual se creó el programa Atención para Familias en Situación de Calle en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Dicha norma, que tiene por fin dar un marco legal dentro del cual solucionar los problemas relacionados con la emergencia habitacional, fue modificada por el decreto 960-GCBA-2008 (BOCBA Nº 2992, del 13/08/2008), para cuya sanción se tuvo en cuenta la necesidad de ...mejorar la atención de los grupos familiares más vulnerables, dentro de un marco de eficiencia en la gestión de gobierno y las posibilidades presupuestarias (ver consid. 4).
De acuerdo al diseño del programa, se ...otorga un subsidio con la finalidad de mitigar la emergencia habitacional de los residentes en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Su objetivo primordial es el fortalecimiento transitorio del ingreso familiar con fines exclusivamente habitacionales, debiendo los fondos otorgados estar destinados a cubrir gastos de alojamiento (conf. art. 3 del decreto 690-GCBA-06).
El programa está destinado a asistir a ...las familias o personas solas en situación de calle efectiva y comprobable, entendiéndose por tal, a aquéllas que se encuentren en forma transitoria sin vivienda o refugio por causa de desalojo u otras causas y que reúnan las condiciones previstas en el artículo 11 del presente Decreto. No se contempla como beneficiarios de este programa, a quienes por cualquier causal se hallaren en riesgo de ser desalojados o ante la inminencia de encontrarse en situación de calle (art. 4 del decreto 690-GCBA-06).
En cuanto a los montos a otorgar, el art. 5 del decreto 690-06 -según el texto del art. 3 decreto 960-GCBA-08- prevé que [e]l subsidio creado consiste en la entrega, de un monto de hasta pesos cuatro mil doscientos ($ 4.200), el que puede ser otorgado en seis (6) cuotas iguales y consecutivas de hasta pesos setecientos ($ 700) cada una, pudiendo la autoridad de aplicación ampliar el presente subsidio inclusive en una suma adicional de pesos dos mil ochocientos ($ 2.800), pagadera en hasta cuatro (4) cuotas iguales y consecutivas de pesos setecientos ($ 700) cada una, en los casos particulares que, a criterio de aquélla, ameriten la mencionada extensión, en orden a la persistencia de la situación que en su momento motivara la entrega del beneficio. Sin perjuicio de ello, de acuerdo a la composición de cada familia, se establecerán los montos máximos mensuales a otorgar vía reglamentaria. Cuando el grupo familiar exceda la cantidad de cuatro (4) miembros integrantes, se otorgará un plus de pesos cincuenta ($ 50) mensuales por cada uno de ellos, hasta llegar al monto máximo de pesos setecientos ($ 700) mensuales. En el caso de aquellos grupos familiares, cuyo seno esté conformado por alguna persona con necesidades especiales, la autoridad de aplicación podrá fijar el monto máximo a percibir. mensualmente, el que no podrá exceder el límite mensual fijado por el presente. La autoridad de aplicación podrá asignar asimismo prioridades en el otorgamiento del beneficio, y eventualmente extender los plazos previstos para el subsidio, de modo de atender reclamos según las particulares situaciones que puedan acaecer, teniendo presente el cumplimiento de las metas presupuestarias proyectadas anualmente.
La resolución 1554-MDSGC-08 (publicada en el BOCBA Nº 3071 del 4/12/2008), por la cual se reglamentó el mencionado programa, determina en su art. 2 que su implementación se llevará a cabo mediante la ejecución de tres etapas a saber: a. De inicio o abordaje social de emergencia. En esta etapa se aplicará lo establecido por el artículo 8° del Decreto 690/06 y su modificatorio, pudiendo la Autoridad competente, una vez constatados los extremos legales vigentes, otorgar un adelanto de cuota en concepto de emergencia, la cual no podrá exceder los pesos cuatrocientos cincuenta ($450). b. Del otorgamiento del subsidio habitacional. Luego de otorgada la primer cuota y verificados los recaudos previstos en el Decreto 690/06 y su modificatorio y esta reglamentación, la Autoridad de aplicación podrá otorgar subsidios de hasta la suma de pesos cuatro mil doscientos ($4.200), en cinco cuotas mensuales de hasta pesos setecientos ($700). c. De la ampliación del subsidio habitacional. Cuando el beneficiario solicite una ampliación del subsidio, la Autoridad de Aplicación deberá verificar que dicho beneficiario continúe en la misma situación detectada al momento del haberse otorgado el subsidio, pudiendo de esta manera conferirle una suma adicional de hasta pesos dos mil ochocientos ($2.800), en cuatro cuotas mensuales de hasta pesos setecientos ($700).
Asimismo, en el anexo I de la aludida resolución se reglamentaron diversos aspectos del programa.
El decreto 690-GCBA-06 también establece que el subsidio que se otorgue tendrá como único destino cubrir los gastos de alojamiento y sólo excepcionalmente podrá estar destinado a la obtención de una solución definitiva para la problemática habitacional de la familia, caso en el cual la autoridad de aplicación puede disponer la entrega del beneficio en un pago único a tal efecto (conf. art. 10 del decreto). Sin perjuicio de ello, en el art. 10 de la reglamentación se prevé la posibilidad de un pago único, previo dictamen favorable del Equipo de Evaluación y seguimiento, cuando exista una salida estable para la problemática habitacional.
En este orden de ideas, destaco que para acceder al mencionado subsidio es necesario cumplir con los requisitos previstos en el art. 11 del decreto 690-GCBA-06 y cumplir con las obligaciones estipuladas en los artículos 12 y 13 de la misma norma, aspectos que también fueron reglamentados por la resolución 1554-MDSGC-08.
Por su parte, al interpretar el alcance del plan de ayuda habitacional previsto por el decreto 690-GCBA-06, el Tribunal Superior sostuvo que Debe señalarse, empero, que en el logro de este objetivo, el Estado no puede encontrarse en soledad, sino que requiere de la participación y compromiso de los asistidos, ya que sólo de esa forma es posible encontrar la solución que dé satisfacción a cada una de las familias que tutela. En efecto, ni la estrategia a seguir, ni las posibilidades de superación de la situación serán iguales para cada familia del Programa, ni puede imponerse al Gobierno que implemente, en cada caso, la solución a medida que requiere cada grupo familiar. Por otra parte, el éxito de este tipo de programas también reside en la renovación de beneficiarios para así poder atender a la mayor cantidad de personas que pudieran requerir la ayuda estatal (TSJ, Moravito, Pilar Rosa c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido, Expte. Nº 5033/06, sentencia del 11/12/2007, del voto del Dr. José O. Casás y de la Dra. Ana M. Conde).
c) Por último, recuerdo que ya en varios dictámenes expresé mi opinión respecto del alcance del derecho a una vivienda digna según la interpretación de los Pactos Internacionales, normas constitucionales y legales, concluyendo -en síntesis- que toda necesidad vinculada a la vivienda no puede ser siempre satisfecha sino en el marco del presupuesto exigible y del respeto del derecho de igualdad (conf. dictamen in re Ortiz Celica y Otros c/ GCBA s/ Amparo (art. 14 CCABA), Exp-2779, 19/10/2001). Así, debe contemplarse la posibilidad de dar a uno lo mismo que puede darse a otros en iguales situaciones. Esta tarea de satisfacer las necesidades sociales y analizar la factibilidad de distribuir con justicia los recursos disponibles, en mi opinión, requiere del esfuerzo no sólo del Estado. (conf. Los derechos sociales y la emergencia, de mi autoría, publicado en La Ley 2004-C-1519; ver en el mismo sentido el voto de los Dres. Casás y Conde en los autos Moravito ya citados).
d) En suma, a fin de determinar la procedencia de la acción intentada, estimo que V.E. deberá verificar si -a la luz de las normas mencionadas- existe una omisión ilegítima por parte del GCBA, para lo cual será necesario evaluar cuestiones de hecho y prueba de estos autos, análisis que excede el ámbito de mi intervención.
IV.- En cuanto a la procedencia sustancial de la apelación interpuesta por el Asesor Tutelar, recuerdo que el art. 3 de la ley 1903 dispone que El Ministerio Público debe ejercer la defensa del interés social, de modo imparcial, observando los principios de legalidad y unidad de actuación, con plena independencia funcional respecto de los poderes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
Siendo ello así, señalo que comparto los argumentos expuestos por el Ministerio Público Tutelar a fs. 182/183 y a fs. 199/204, en tanto considero que la obligación de informar a la magistrada cualquier incumplimiento de las prestaciones a cargo de la parte demandada debe recaer, en su caso, sobre la parte actora, y no sobre el señor Asesor Tutelar. En efecto, imponer al Ministerio Público Tutelar la obligación de remitir informes periódicos, importa un agravio a la autonomía funcional y a la independencia que la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su art. 124 y la ley 1903, en el citado art. 3, han reconocido al Ministerio Público.
V.- Por lo expuesto, entiendo que corresponde hacer lugar a la apelación interpuesta por el Asesor Tutelar y revocar la sentencia en este punto.
VI.- En este sentido dejo contestada la vista.
Fiscalía, 18 de mayo de 2010.
DICTAMEN Nº 12894 -FCCAYT.
Fdo.: Dra. Daniela Ugolini
Fiscal ante la Cámara de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo y Tributario