13-05-09-FORMIGO CARLOS ALBERTO CONTRA GCBA Y OTROS SOBRE AMPARO- E31424-0 D11052
FORMIGO CARLOS ALBERTO CONTRA GCBA Y OTROS SOBRE AMPARO (ART. 14 CCABA), Expte: EXP 31424 / 0
Sala II
E X C M A. C A M A R A:
I. Llegan estos autos a conocimiento de V.E. a raíz del recurso de apelación interpuesto por el Gobierno de la Ciudad (fs. 84/86) contra la resolución dictada por el señor juez de grado de fecha 31 de marzo de 2009 (fs. 76/81) por la cual hizo lugar a la acción de amparo.
II. El recurso de apelación fue incoado y fundado en debido tiempo y forma (ver cédula fs. 88 y vta., y cargo de fs. 86, conf. art. 20 de la ley 2145 y art. 108 CCAyT). La actora contestó el traslado de los fundamentos del recurso de apelación en tiempo oportuno (ver fs. 89, y cargo de 94 vta., conf. art. 108 CCAyT).
III. El Sr. Carlos Formigo por derecho propio promovió acción de amparo contra el GCBA con el fin de ser incorporado a un programa de emergencia habitacional que sea acorde a las necesidades del grupo familiar. Entendió que se encuentra afectado su derecho a la vivienda, a la salud y a la dignidad, al no reconocerse su derecho a un techo donde alojarse (conf. fs. 1, pto. I).
Relata que es un hombre solo, sin familia continente y que es paciente psiquiátrico del Hospital Borda. Asimismo, afirma que padece síndrome de EPOC, enfisema pulmonar con obstrucción crónica, y flebitis comprometida, por lo que es atendido en el Hospital Penna. Indica que se le otorgó el subsidio habitacional previsto en el decreto 690-GCBA-06 cuya última cuota cobró en agosto de 2008. Manifiesta que requirió la extensión del subsidio y que dicha petición fue denegada en atención a que habían percibido el monto total que otorga el programa. Indicó que actualmente se encuentra en situación de calle (fs. 2 y vta., pto. II). Entiende que existe una conducta ilegal por parte del GCBA por interrumpir el subsidio otorgado, cuando aún subsistan las razones que lo originaron y sin ofrecer otra alternativa válida para la resolución del problema habitacional que lo aqueja.
Plantea la inconstitucionalidad de los artículos 3º, 4º, 5º y 11º del decreto 690/06 (fs. 5 vta./9, pto. IV).
El magistrado de primera instancia resolvió hacer lugar a la acción de amparo. En consecuencia, declaró la inconstitucionalidad de la determinación de plazos de vigencia y/o montos de los programas de asistencia habitacional y condenó a la demandada a garantizar en términos efectivos el derecho a una vivienda adecuada y digna del accionante, ello hasta tanto cesen fehacientemente las causas que originaron su asistencia (fs. 81).
Esa resolución fue apelada por la demandada a fs. 84/86, quien se agravia por la declaración de inconstitucionalidad del artículo 5 del decreto 690-06.
IV. a) En cuanto a la admisibilidad de la acción, corresponde señalar que la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires prevé que toda persona puede ejercer acción expedita, rápida y gratuita de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la Constitución local, las leyes dictadas en su consecuencia y los tratados interjurisdiccionales en que la Ciudad sea parte (conf. art. 14, párrafo primero, CCABA).
Sobre el particular, V.E. tiene dicho que la Constitución define el marco en el cual propiamente el amparo sucede, pero en modo alguno califica a este suceso de excepcional o general. La tarea judicial, por tanto, debe permanecer ajena a cualquier presupuesto de existencia de la acción, salvo aquellos caracteres que se enuncian en la Constitución y que remiten la procedencia del amparo al acontecimiento puntual, que queda calificado como tal, en virtud de su respuesta singular a los requisitos constitucionales (Sala II, Sluzki Sandra Mónica contra GCBA sobre amparo, EXP-7254/0, sentencia del 04/12/2007).
En el sub lite se ha alegado violación por parte de la Ciudad al derecho a una vivienda digna (conf. art. 31 CCABA).
Al respecto, cabe recordar como tantas veces se ha dicho que nuestro ordenamiento jurídico no reconoce la existencia de derechos absolutos sino limitados por las leyes que reglamentan su ejercicio, en la forma y extensión que el Congreso, en uso de sus facultades propias, lo estime conveniente a fin de asegurar el bienestar general, con la única condición de no alterarlos en su substancia (conf. Fallos 330:855, entre otros). La admisión de un derecho ilimitado importaría una concepción antisocial. Los derechos que la Constitución consagra están sujetos a limitaciones o restricciones tendientes a hacerlos compatibles entre sí y con los que correspondan a la comunidad (conf. Fallos 253:133).
b) En el caso de autos, la reglamentación del derecho a una vivienda digna está dada por el decreto 690-GCBA-2006 (BOCBA Nº 2463, del 21/06/06), por el cual se creó el programa Atención para Familias en Situación de Calle en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Dicha norma, que tiene por fin dar un marco legal dentro del cual solucionar los problemas relacionados con la emergencia habitacional, fue modificada por el decreto 960-GCBA-2008 (BOCBA Nº 2992, del 13/08/2008), para cuya sanción se tuvo en cuenta la necesidad de ...mejorar la atención de los grupos familiares más vulnerables, dentro de un marco de eficiencia en la gestión de gobierno y las posibilidades presupuestarias (ver consid. 4).
De acuerdo al nuevo diseño del programa, se ...otorga un subsidio con la finalidad de mitigar la emergencia habitacional de los residentes en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Su objetivo primordial es el fortalecimiento transitorio del ingreso familiar con fines exclusivamente habitacionales, debiendo los fondos otorgados estar destinados a cubrir gastos de alojamiento (conf. art. 3 del decreto 690-GCBA-08).
El programa está destinado a asistir a ...las familias o personas solas en situación de calle efectiva y comprobable, entendiéndose por tal, a aquéllas que se encuentren en forma transitoria sin vivienda o refugio por causa de desalojo u otras causas y que reúnan las condiciones previstas en el artículo 11 del presente Decreto. No se contempla como beneficiarios de este programa, a quienes por cualquier causal se hallaren en riesgo de ser desalojados o ante la inminencia de encontrarse en situación de calle (art. 4 del decreto 690-GCBA-08).
En cuanto a los montos a otorgar, el art. 5 del decreto 690-06 según el texto del art. 3 decreto 960-GCBA-08 prevé que [e]l subsidio creado consiste en la entrega, de un monto de hasta pesos cuatro mil doscientos ($ 4.200), el que puede ser otorgado en seis (6) cuotas iguales y consecutivas de hasta pesos setecientos ($ 700) cada una, pudiendo la autoridad de aplicación ampliar el presente subsidio inclusive en una suma adicional de pesos dos mil ochocientos ($ 2.800), pagadera en hasta cuatro (4) cuotas iguales y consecutivas de pesos setecientos ($ 700) cada una, en los casos particulares que, a criterio de aquélla, ameriten la mencionada extensión, en orden a la persistencia de la situación que en su momento motivara la entrega del beneficio. Sin perjuicio de ello, de acuerdo a la composición de cada familia, se establecerán los montos máximos mensuales a otorgar vía reglamentaria. Cuando el grupo familiar exceda la cantidad de cuatro (4) miembros integrantes, se otorgará un plus de pesos cincuenta ($ 50) mensuales por cada uno de ellos, hasta llegar al monto máximo de pesos setecientos ($ 700) mensuales. En el caso de aquellos grupos familiares, cuyo seno esté conformado por alguna persona con necesidades especiales, la autoridad de aplicación podrá fijar el monto máximo a percibir mensualmente, el que no podrá exceder el límite mensual fijado por el presente. La autoridad de aplicación podrá asignar asimismo prioridades en el otorgamiento del beneficio, y eventualmente extender los plazos previstos para el subsidio, de modo de atender reclamos según las particulares situaciones que puedan acaecer, teniendo presente el cumplimiento de las metas presupuestarias proyectadas anualmente.
La resolución 1554-MDSGC-08 (publicada en el BOCBA Nº 3071 del 4/12/2008), por la cual se reglamentó el mencionado programa, determina en su art. 2 que su implementación se llevará a cabo mediante la ejecución de tres etapas a saber: a. De inicio o abordaje social de emergencia. En esta etapa se aplicará lo establecido por el artículo 8° del Decreto 690/06 y su modificatorio, pudiendo la Autoridad competente, una vez constatados los extremos legales vigentes, otorgar un adelanto de cuota en concepto de emergencia, la cual no podrá exceder los pesos cuatrocientos cincuenta ($450). b. Del otorgamiento del subsidio habitacional. Luego de otorgada la primer cuota y verificados los recaudos previstos en el Decreto 690/06 y su modificatorio y esta reglamentación, la Autoridad de aplicación podrá otorgar subsidios de hasta la suma de pesos cuatro mil doscientos ($4.200), en cinco cuotas mensuales de hasta pesos setecientos ($700). c. De la ampliación del subsidio habitacional. Cuando el beneficiario solicite una ampliación del subsidio, la Autoridad de Aplicación deberá verificar que dicho beneficiario continúe en la misma situación detectada al momento del haberse otorgado el subsidio, pudiendo de esta manera conferirle una suma adicional de hasta pesos dos mil ochocientos ($2.800), en cuatro cuotas mensuales de hasta pesos setecientos ($700).
Asimismo, en el anexo I de la aludida resolución se reglamentaron diversos aspectos del programa.
El decreto 690-GCBA-06 también establece que el subsidio que se otorgue tendrá como único destino cubrir los gastos de alojamiento y sólo excepcionalmente podrá estar destinado a la obtención de una solución definitiva para la problemática habitacional de la familia, caso en el cual la autoridad de aplicación puede disponer la entrega del beneficio en un pago único a tal efecto (conf. art. 10 del decreto). Sin perjuicio de ello, en el art. 10 de la reglamentación se prevé la posibilidad de un pago único, previo dictamen favorable del Equipo de Evaluación y seguimiento, cuando exista una salida estable para la problemática habitacional.
En este orden de ideas, destaco que para acceder al mencionado subsidio es necesario cumplir con los requisitos previstos en el art. 11 del decreto 690-GCBA-06 y cumplir con las obligaciones estipuladas en los artículos 12 y 13 de la misma norma, aspectos que también fueron reglamentados por la resolución 1554-MDSGC-08.
Por su parte, al interpretar el alcance del plan de ayuda habitacional previsto por el decreto 690-GCBA-06, el Tribunal Superior sostuvo que Debe señalarse, empero, que en el logro de este objetivo, el Estado no puede encontrarse en soledad, sino que requiere de la participación y compromiso de los asistidos, ya que sólo de esa forma es posible encontrar la solución que dé satisfacción a cada una de las familias que tutela. En efecto, ni la estrategia a seguir, ni las posibilidades de superación de la situación serán iguales para cada familia del Programa, ni puede imponerse al Gobierno que implemente, en cada caso, la solución a medida que requiere cada grupo familiar. Por otra parte, el éxito de este tipo de programas también reside en la renovación de beneficiarios para así poder atender a la mayor cantidad de personas que pudieran requerir la ayuda estatal (TSJ, Moravito, Pilar Rosa c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido, Expte. Nº 5033/06, sentencia del 11/12/2007, del voto del Dr. José O. Casás y de la Dra. Ana M. Conde).
Con relación a la tacha de inconstitucionalidad del art. 5º del decreto 690-GCBA-06 según texto del decreto 960-GCBA-2008, opino que, en principio, la fijación del plazo por el cual habría de otorgarse el subsidio constituye una facultad propia de la Administración ejercida según un criterio de oportunidad o mérito. Observo que la norma cuestionada, en su redacción actual, ha previsto expresamente la posibilidad de extender el plazo original del subsidio (ver art. 5 del decreto 690-GCBA-06, in fine). En este contexto, considero que deberá ser la Administración quien evalúe si corresponde hacer uso de esa facultad, decisión que podrá ser revisada por el poder judicial en caso de ser irrazonable o arbitraria.
Sin embargo, estos extremos no han sido acreditados en el sub lite.
d) En suma, a fin de determinar la procedencia de la acción intentada, estimo que V.E. deberá verificar si a la luz de las normas mencionadas existe una omisión ilegítima por parte del GCBA, para lo cual será necesario evaluar cuestiones de hecho y prueba de estos autos, análisis que excede el ámbito de mi intervención.
V. En este sentido dejo contestada la vista.
Fiscalía, 13 de mayo de 2009.
DICTAMEN Nº11052-FCCAYT.
Fdo.: Dra. Daniela Ugolini
Fiscal ante la Cámara de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo y Tributario