ROSSI ALICIA ESTHER C GCBA S AMPARO -ART 14 CCABA- E12054-0 D6355- RECURSO DE INAPLICABILIDAD E INCONSTITUCIONALIDAD-ADMISIBILID
"ROSSI ALICIA ESTHER CONTRA GCBA SOBRE AMPARO (ART. 14 CCABA)", Expte: EXP 12054 / 0
Sala I
E X C M A. C A M A R A:
I. Llegan estos autos a conocimiento de VE.. a raíz de los recursos de inaplicabilidad de ley en los términos del art. 252 del CCAyT (fs. 132/134) y de inconstitucionalidad (fs. 138/147vta.) ambos interpuestos por la demandada contra la sentencia dictada por V.E. a fs. 127/129.
II. El recurso de inaplicabilidad de ley fue interpuesto en debido tiempo (fs. 132/134 y 137vta.), por lo tanto, resulta temporalmente admisible. También observo que el recurso de inconstitucionalidad fue interpuesto oportunamente (fs. 138/147vta.).
III. En primer término, destaco que por razones de brevedad cabe tener aquí por reproducida la reseña fáctica efectuada por éste Ministerio Público Fiscal en el punto III en su anterior intervención de fs. 124/125vta. y analizar, seguidamente, si se dan los presupuestos formales que tornan admisibles los recursos intentados por la parte demandada.
IV. a) El recurso de inaplicabilidad de ley procede en los casos en que una sentencia de una Sala de Cámara contradiga a otra de distinta Sala, dictada en los dos (2) años anteriores (conf. art. 252 CCA y T). La Cámara en pleno debe resolver la doctrina aplicable unificando la jurisprudencia contradictoria que hubiera dictado cada Sala que interviene. En sentido similar dispone el art. 288 del CPCCN (conf. Fenochietto-Arazi, Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, Comentado y Anotado, pág. 872, Ed. Astrea, año 1987).
Sin embargo, observo que el Código Contencioso Administrativo y Tributario no ha establecido el procedimiento que debe seguir la Cámara para resolver en pleno la doctrina aplicable, habiéndose sólo establecido como requisitos de procedencia del recurso: 1) Sentencia de una Sala contradictoria con la sentencia de la otra Sala dictada en los dos (2) años anteriores; 2) Interposición del recurso fundado ante la Sala que dictó la sentencia; 3) Presentación del recurso dentro de los cinco (5) días de la notificación de la sentencia.
Por otra parte, mediante el Acuerdo Plenario Nº 3/2002 del 13-3-2002, esa Excma. Cámara resolvió, con carácter provisorio y hasta tanto se dicte la reglamentación respectiva, que para el trámite del recurso de inaplicabilidad de ley, se aplicará la Resolución Nº 44/99 dictada por el Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires para la Cámara de Apelaciones en lo Contravencional y de Faltas (modificado por la disposición tránsitoria 3º de la Resolución 152/99 que se refiere a la Organización y Funcionamiento del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires.
b) Ello establecido, correspondería analizar la existencia de sentencias contradictorias en los términos previstos por el CCAyT.
La recurrente refiere que existe una contradicción entre la sentencia dictada en estos autos por la Sala I, el 12 de agosto de 2005, y las sentencias dictadas por la Sala II, el 19 de mayo de 2005 y el 30 de diciembre de 2004, in rebus: "Fefer, Cesar Raúl c/GCBA s/Amparo (Art. 14 CCBA)" y "Arce, Haydee Cristina Carmen c/GCBA s/Amparo (Art. 14 CCBA)", respectivamente.
Al respecto, advierto que si bien nuestro Código ritual no exige, como sí lo hacen otras normas rituales de extraña jurisdicción (v.gr. art. 288 del CPCCN, vigente aún con la reforma introducida por la ley 25.488), la invocación previa al pronunciamiento de la Cámara, de la sentencia dictada por otra de sus Salas en caso análogo, su valor hermenéutico resulta indudable. Es que, la razón de ser de dicha exigencia, reposa en el hecho de permitir a la Sala el cotejo de su interpretación jurídica del caso, con la doctrina establecida en el precedente. (conf. CNCiv., Rec. De Inaplic., Mayo 7 1979, Nobili, Cesar y Otra c. Sucari, Marcos y Otros; CNFed., Sala Civil y Com., Agosto 9 1968, ED, 29-194; CNCiv., Sala E, Mayo 7 1979, Busa, José c. Telle de Camaño, Aur; CNCiv., Sala E, Agosto 1 1986, ED, 122-448).
Por ello y si bien como señalara, la falta de invocación previa no constituye un requisito exigido por nuestro CCAyT, la circunstancia que los precedentes que se dicen contrarios sean anteriores al recurrido y que no fueron citados por la recurrente en su expresión de agravios (fs.103/108), adquiere una relevancia que no es menor y que obliga también a una interpretación restrictiva. Tampoco se han acompañado copias de las sentencias de la Sala II invocadas y que resultan imprescindibles para el análisis de la existencia de contradicción de los decisorios. Sin embargo, efectuada la búsqueda en la Base Informática del Fuero y teniendo a mi vista las sentencias citadas, examinaré si en el caso existe contradicción entre dichas sentencias y la dictada en estos autos.
Según indica la recurrente, la sentencia dictada aquí por la Sala I, al decidir que "en la medida que el acto impugnado por la amparista es puesto en práctica mensualmente mediante las sucesivas liquidaciones salariales efectuadas a la accionante, es claro que la ilegalidad predicada por esa parte tendría carácter continuo, reiterándose en el tiempo sin solución de continuidad... las sucesivas actuaciones lesivas van haciendo renacer o renovar constantemente el plazo de quince días hábiles del art. 2º inc. c) de la ley de amparo nacional 16.986, impidiendo en consecuencia la caducidad de la acción..." (fs. 127vta/128), contradice las sentencias dictadas por la Sala II el 19 de mayo de 2005 y el 30 de diciembre de 2004, in rebus: "Fefer, Cesar Raúl c/GCBA s/Amparo (Art. 14 CCBA)" y "Arce, Haydee Cristina Carmen c/GCBA s/Amparo (Art. 14 CCBA)", respectivamente, donde se resolvió rechazar la acción de amparo debido a que "la vía procesal escogida no es la más idónea para el debate propuesto, toda vez que no se alegan razones para concluir que los derechos invocados no hubieran podido encontrar adecuada tutela mediante los procedimientos ordinarios", y porque no existe "la urgencia que requiere la vía del amparo..." (fs. 132vta./133).
La Ciudad concluye en que el Tribunal en la causa "Rossi" entiende que la vía es admisible por lo que entra a considerar el fondo del asunto, mientras que en los autos "Arce" y "Fefer" se entiende que la vía no es admisible (conf. fs. 133vta.).
Leídas atentamente las sentencias, en mi opinión, no existe contradicción alguna entre la sentencia de esta actuación y los precedentes de esa Excma. Cámara, en tanto las divergencias de tales pronunciamientos invocadas por la recurrente responden al análisis de distintos recaudos de admisibilidad de la acción de amparo.
En efecto, adviértase que la sentencia dictada por V.E. en autos rechazó el recurso de apelación interpuesto por la demandada y para ello analizó el plazo de caducidad de la acción de amparo, previsto en el art. 2º, inc. e) de la ley de amparo, concluyendo que "en la medida que el acto impugnado por la amparista es puesto en práctica mensualmente mediante las sucesivas liquidaciones salariales efectuadas la accionante, es claro que la eventual ilegalidad predicada por esa parte tendría carácter contínuo... Partiendo de esa base, puede afirmarse que las sucesivas actuaciones lesivas van haciendo renacer o renovar constantemente el plazo de quince días hábiles del art. 2º inc. c) de la ley de amparo nacional 16.986, impidiendo en consecuencia la caducidad de la acción..." (fs. 127vta/128).
A su vez, en los precedentes de la Sala II se analizó la idoneidad de la vía procesal (conf. causa "Arce" y "Fefer") teniendo en cuenta que "la pretensión no reviste la urgencia que requiere la vía del amparo, y en consecuencia el derecho que en su caso le asista puede ser satisfecho por otros medios sin que ello importe inferirle un perjuicio grave e irreparable." (conf. causa "Fefer").
Es decir que, la Sala II desestima la vía del amparo por considerar que en dichos casos no se acredita la "urgencia" necesaria para admitir la vía del amparo dada la "tardanza observada en acudir a la justicia por quien sostiene haber sido perjudicado por una conducta que habría reiterado por lapso de 10 años.", haciendo incapié en la falta de urgencia de la pretensión, a diferencia de la Sala I que analiza otro argumento formal cual es el cómputo del plazo de caducidad del amparo y, por lo tanto, la continuidad y renacimiento de la lesión alegada (conf. "Rossi" fs. 127vta.).
En cambio, las sentencias coinciden precisamente sobre el punto referido a que la lesión perdura en el tiempo "en virtud de los efectos continuos de la presunta ilegalidad reiterada en cada liquidación..." (ver "Arce", Fefer" y conforme se infiere de fs. 127vta.). En este sentido, no existe contradicción entre las sentencias de la Excma. Cámara con relación a que las liquidaciones de remuneraciones que se reiteran periódicamente pueden constituir motivo de lesión.
Así, teniendo en cuenta la particular vía del amparo, no advierto la existencia de contradicción en la doctrina legal del Tribunal que resulte sustancial y manifiesta, ya que las Salas solamente han analizado en casos similares, distintos recaudos de admisibilidad de las acciones intentadas.
c) Por último, cabe recordar que es incompatible el recurso de inaplicabilidad de ley con la naturaleza sumarísima de la acción de amparo (CNCrim. y Correc., Sala II, Marzo 24 1961; ED, 1-737), atento lo cual, estimo que, la interpretación debe ser restrictiva y reservarse sólo para aquellos casos donde la contradicción en la doctrina legal resulte sustancial y manifiesta, de forma tal que guarde relación con los presupuestos de la acción de amparo. Este mismo criterio ha sido sostenido por V.E. el 27 de junio de 2002, in re "SILVA MORA GRISELDA C/GCBA S/AMPARO (ART. 14 CCABA)".
d) En definitiva, el recurso de inaplicabilidad de ley interpuesto a fs. 796 no reúne, en mi opinión, los requisitos de admisibilidad previstos en el art. 252 del CCAyT, ya que no advierto una contradicción en las sentencias de las Salas.
V. Por otra parte, respecto al recurso de inconstitucionalidad (fs. 138/147vta.), cabe destacar que el art. 27 de la ley 402 establece que: "El recurso de inconstitucionalidad se interpone contra las sentencias definitivas del tribunal superior de la causa. Procede cuando se haya controvertido la interpretación o aplicación de normas contenidas en las constituciones nacional o de la ciudad, o la validez de una norma o acto bajo la pretensión de ser contrarios a tales constituciones siempre que la decisión recaiga sobre esos temas"
El pronunciamiento de V.E. es la sentencia definitiva del tribunal superior de la causa ya que decide sobre la cuestión planteada y deviene imposible su reparación ulterior. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene establecido que "sentencias definitivas" son las que ponen fin al pleito, impiden su continuación o causan agravio de imposible o insuficiente reparación ulterior (CS, Noviembre 29 1963; ED, 8-249 2d, 8-249).
Por su parte, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad ha sostenido que la viabilidad del recurso se pondera con la concurrencia de los siguientes elementos: a) la existencia de un derecho impugnaticio, para lo cual es necesario que la ley otorgue la posibilidad de recurrir una resolución determinada (impugnabilidad objetiva) y que el sujeto esté legitimado para impugnar por tener un interés jurídico en la impugnación y capacidad legal para interponerla con relación al gravamen que la resolución le ocasiona (impugnabilidad subjetiva) y b) la concurrencia de los requisitos formales de modo, lugar y tiempo que deben rodear a la interposición del recurso como acto procesal (conf. TSJ, "Benegas, Miguel s/ Recurso de Queja", Expte. N° 38/99, 11-8-99).
También, cabe recordar que el Tribunal Superior de Justicia ha establecido que la admisibilidad del recurso de inconstitucionalidad se encuentra condicionada a la configuración clara y precisa de una cuestión constitucional que guarde concreta relación con la decisión que se impugna (conf. TSJBA, causa 209/00, 9-3-00, "Martinez, María del Carmen c/GCBA s/Recurso de Queja").
Ello establecido, cabe destacar que en oportunidad de producir el informe previsto por el art. 8 de la ley 16.986 (fs. 44/49) la recurrente ha introducido la cuestión constitucional y efectuado la reserva de articular el presente recurso (fs.48vta.). De tal forma, considero que la introducción de la cuestión constitucional en tal etapa procesal, ha permitido a los jueces intervinientes considerarla y resolverla (TSJ, 20-3-2002, "Ministerio Público Fiscalía ante la Cámara CayT- s/Queja por recurso de inconstitucionalidad denegado"; conf., asimismo,. TSJ, 20/2/2002, "Consorcio de propietarios edificio 86 (ex 78) nudo 2 barrio Soldati c/Comisión Municipal de la Vivienda s/ejecución de expensas s/recurso de inconstitucionalidad concedido").
En el presente caso, al fundar su recurso de inconstitucionalidad, la recurrente invocó la violación de los derechos a la defensa en juicio, a la propiedad, la interpretación de normas referidas a beneficios de la seguridad social.
Además, advierto que de los fundamentos del recurso "sub examine", surge que la Ciudad invocó que la sentencia es arbitraria pues "no constituye una derivación razonada del derecho vigente con arreglo a las circunstancias comprobadas en la causa." (fs. 141) La Ciudad sostuvo que el pronunciamiento en cuestión "se apoya en argumentos y en jurisprudencia de este Tribunal elaborados en torna a adicionales de muy diferentes alcances y características que el que se litiga en esta causa..." y que el Tribunal se fundó en los precedentes "Ruiz" y "Oteiza" en donde "se discutió la naturaleza y alcances de determinados rubros salariales que componían el salario habitual del personal docente, cuyo régimen remuneratorio, emanado del respectivo estatuto especial, es radicalmente diferente del propio de la Administración central." (fs. 141vta.).
Al respecto, consideró que no se tuvo en cuenta que para aplicar el suplemento del Decreto nº 861/93 una de las "circunstancias particulares es precisamente el desempeño de un cargo diferenciado o de una función especial a cuyo efectivo ejercicio accede el adicional." (fs. 142). También, la recurrente sostuvo que "este suplemento no es habitual ni regular, por cuyo motivo tampoco el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa ... lo considera remunerativo..." (fs. 143).
Asimismo se agravió en cuanto la sentencia analiza el concepto "remunerativo" de la ley 24.241 extendiendo la jurisdicción y normativa nacional sobre asuntos que eran de neto corte local, vulnerando los arts. 121 y ss. y 129 de la C.N. en detrimento de los derechos de la Ciudad (fs. 144vta.). Además, agregó que la Ciudad no debe pagar "aportes ni contribuciones sobre los pagos de sumas no remunerativas efectuadas a sus agentes" (fs. 145) y que el Tribunal "confunde un adicional determinado (el del Decreto Nº 861/93) con otros distintos (los suplementos docentes)..." (fs. 145vta.).
Por último, señaló que el art. 53 de la Constitución de la Ciudad se encuentra afectada por la sentencia al modificar los alcances del suplemento creado por el Decreto Nº 861/93, declarándolo remunerativo, y que la decisión atenta contra la garantía constitucional del art. 18 de la C.N. el derecho de propiedad, pues reformula los ingresos de los agentes públicos y las obligaciones presupuestarias de la Administración (fs. 147).
Por lo tanto, estimo que la sentencia recurrida se encuentra enmarcada entre los supuestos que habilitan la intervención del Tribunal Superior.
VII. Por los fundamentos expuestos, opino que V.E. rechazar el recurso de inaplicabilidad de ley y debería considerar formalmente admisible el recurso de inconstitucionalidad interpuesto, disponer la elevación de estos autos al Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, a sus efectos.
Fiscalía, de mayo de 2006.
DICTAMEN Nº -FCCAYT
Fdo.: Dra. Daniela Ugolini
Fiscal ante la Cámara de Apelaciones
en lo Contencioso Administrativo y Tributario